2024年10月1日起，民政部、国家发展改革委、公安部、财政部、中国人民银行、市场监管总局、金融监管总局等七部门联合印发的《关于加强养老机构预收费监管的指导意见》（下称《指导意见》）正式施行，有效期5年。为实现“2025年前，建立健全跨部门养老机构预收费监管工作机制，协同监管进一步优化，预收费资金监测预警、风险隐患排查和违法违规行为的处置能力有效提升，养老服务市场更加公平有序，非法集资风险隐患有效减少，老年人对养老服务消费的满意度稳步提高”的主要目标，有必要结合贯彻落实最高人民检察院针对养老机构监管问题的“十一号检察建议”，拓展深化预收费等涉养老金融领域检察公益诉讼实践，以更高效率、更低成本争取最佳办案效果，更好保障老年人合法权益，促进新时代养老服务高质量发展。
一、重点突出会员费监管
《指导意见》明确养老机构预收的费用主要包括养老服务费、押金和会员费。其中会员费是指养老机构以“会员卡”“贵宾卡”等形式收取的，用于老年人获得服务资格、使用设施设备、享受服务优惠等的费用。属于所在地单用途预付卡管理相关规定调整范围的，还应当遵守其相关规定。
近年来，少数养老机构收取众多老年人巨额会员费，资金链断裂后产生“退费难”“爆雷”“跑路”等问题，甚至有的不法分子实施非法集资、诈骗等犯罪行为，既严重损害老年人合法权益，也严重扰乱养老服务市场秩序。从《指导意见》关于会员费的一系列规制措施看，有必要将会员费纳入金融监管。
通过梳理分析会员费收取、管理、使用等环节风险点，可以协同加强对养老机构以下损害公益情形的监管：一是以弥补养老机构设施建设资金不足为由收取会员费超出省级民政部门明确的最高额度等限制性要求。二是尚未建成或者已建成但尚不具备收住老年人条件的养老机构收取会员费。三是公办养老机构、公建民营、政府与社会力量合作建设的养老机构收取会员费。四是养老机构或者其法定代表人（主要负责人）、实际控制人为失信被执行人，或者因非法集资、诈骗受过行政处罚或者刑事处罚，被纳入养老服务、企业、社会组织严重失信主体名单，尚未移出的，收取会员费。五是将会员费用于非自用不动产、有价证券、金融衍生品等高风险投资，直接或者间接投资以买卖有价证券为主要业务的公司，以及用于其他借贷用途；投资、捐赠给其法定代表人（主要负责人）或者实际控制人名下的其他企业；实行连锁化、集团化运营的养老机构，投资、捐赠给关联企业。六是未采取商业银行第三方存管和风险保证金等方式管理会员费。七是会员费未全部及时存入存管的专用存款账户；使用本机构基本存款账户、存管的专用存款账户以外的账户或者非本机构账户、其他个人账户收费转账。八是专用存款账户变更和撤销等情况未及时向负责监管的民政部门报送。九是风险保证金留存比例低于该账户近三年会员费总额10%（收取不满三年的，按累计收取会员费的总额计算），且低于该账户当前余额20%。十是利用存管银行做营销宣传。
同时，协同针对存管银行以下情形加强监管：一是存管银行对养老服务提供担保。二是专用存款账户余额接近风险保证金最低比例时，存管银行未向养老机构进行预警。专用存款账户出现资金异常流动、账户余额达到风险保证金最低比例时，除办理退费外，存管银行为养老机构办理支出，同时未向负责监管的民政部门作出风险提示，且未将有关情况及时报告所在地金融监管部门、处置非法集资牵头部门。三是存管银行未建立养老机构账户管理系统，未归集养老机构资金收取、使用等信息，且未与民政部门信息系统实现对接。四是存管银行未根据法律规定和存管协议约定对专用存款账户采取相应的限制措施。
对会员费的监管重在抓前端、治未病。会员费退费引发争议的，可以引导双方通过协商、调解、投诉、仲裁、诉讼等方式解决。符合条件的，检察机关可以支持老年人起诉。
2020年以来，最高人民检察院结合办理刘蕾等全国人大代表提出的《关于探索预付卡消费领域检察公益诉讼推动相关法律完善的建议》，指导北京、上海、江苏、浙江、黑龙江等地办理了一批行政公益诉讼检察建议案件，督促相关行政机关依法履职尽责，积累了一定的经验。
2023年12月15日出台的《最高人民检察院关于充分发挥检察职能作用 依法服务保障金融高质量发展的意见》提出，“探索开展金融领域公益诉讼。”“有效衔接金融消费者保护工作协调机制和金融消费纠纷多元化解机制，重点防范普惠金融、养老金融领域消费欺诈，督促强化网络治理、源头管控。”
据此，检察机关可以督促协同民政、发展改革、公安、财政、人民银行、市场监管、金融监管等部门依据《指导意见》明确的职责分工，强化对养老机构预收会员费的多元监督管理，加强日常监管和风险监测，分类处置问题隐患，抓好贯彻落实，加强部门协同，做好政策衔接。
二、加强资金监管类大数据法律监督模型应用
《指导意见》鼓励借助互联网、区块链等信息技术手段，通过银行存管、保险等方式，提高资金安全保障水平。要求加强跨部门业务协同，强化预收费监管的统筹性和协调性，增强监管合力，提高综合监管效能。除了存管银行与民政部门对接的养老机构账户管理系统之外，要求民政部门通过门户网站等渠道依法依规向社会公开养老机构预收费信息报送的情况；要求民政、市场监管等部门将养老机构预收费监管过程中产生的行政处罚、抽查检查结果等信息及时归集至相关信用信息平台并依法公示；要求各地依托全国养老服务信息系统、非法集资监测预警平台等，探索建立关键风险指标监测模型，定期发布风险预警提示。
以上，可以为检察机关研发应用养老机构预收费监管大数据法律监督模型提供数据支撑。在老年人权益保障领域检察公益诉讼监督办案实践中，针对资金监管类的大数据法律监督模型应用可以提供指引示范。
例如，山西省孝义市检察院研发构建违规领取养老金法律监督模型，发现案件线索110余条，通过制发检察建议督促有关部门追回违规多领的养老金161万元。又如，重庆市巴南区检察院通过数据比对发现辖区内42名已故老年人的亲属或利害关系人违规领取高龄津贴和养老服务补贴案件线索，结合监督办案建立长效监管机制，综合利用社区排查系统、民政专项资金监管平台、社会救助数据分析系统信息对发放情况加强动态监管，确保专项资金规范发放。
老年人或者其代理人预付给养老机构的养老服务费、押金和会员费，可能来源于养老金“三大支柱”：一是基本养老金，分为城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两类，由国家强制实施，旨在保障大多数老年人的基本生活需求；二是职业养老金，包含企业年金与职业年金；三是个人养老金。通过大数据法律监督模型及时发现养老金管理使用安全风险，督促协同相关行政机关加强监管，有利于确保养老金真正用在养老服务等老年人养老所需上。
三、坚守个人信息保护和反电信网络诈骗的底线
随着国家依托全国一体化政务服务平台，推进跨部门数据共享，建立困难老年人精准识别和动态管理机制等“服务找人”，加强独居、空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等老年人基本养老服务的措施逐步落地落实，老年人个人信息保护的配套措施也需要同步加强。
检察机关在依法推动养老服务机构预收费监管信息共享的同时，应当督促养老机构、专管银行以及相关行政监管部门采取相应保护措施，确保信息公开中的老年人等个人信息去标识化，并加强对相关信息系统、共享平台数据安全、网络安全的保护措施。特别要严格保护老年人的生物识别、特定身份、医疗健康、金融账户、行踪轨迹等敏感个人信息，防止泄露或者非法使用导致老年人的人格尊严受到侵害或者人身、财产安全受到危害。
《指导意见》强调公安机关要加强与民政、人民银行、市场监管、金融监管等部门的协同配合，依法打击养老机构以预收费为名实施的非法集资、诈骗等犯罪行为。检察机关在总结开展打击整治养老诈骗专项行动成果的基础上，可以重点梳理涉及养老机构预收费方面的案例和数据，特别是动员广大老年人“益心为公”志愿者提供养老机构、养老服务以投资“养老项目”、销售“养老产品”、宣称“以房养老”、代办“养老保险”、开展“养老帮扶”等名目进行网络虚假宣传等可疑线索，加强与相关职能部门的协同协作，合力推进养老领域反电信网络诈骗的系统治理、源头治理。
10月9日，全国人大代表、全国律协老年人权益保障专业委员会主任方燕主持启动了“守护夕阳红”公益普法行动，并展示了涉老反诈宣传手册和宣讲课件。检察官与律师携手加强反电信网络诈骗检察公益诉讼，或将迎来新的契机。
（作者系最高人民检察院公益诉讼检察厅副厅长）
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